Indonesia kini menghadapi fenomena resentralisasi fiskal dan administratif, di mana peran daerah menyusut menjadi sekadar pelaksana agenda pembangunan pusat.
Oleh: Farel Pio – Komunitas Tiga Koma Lima Persen
Reformasi 1998 tidak hanya menandai lahirnya demokrasi elektoral di Indonesia, tetapi juga perubahan fundamental dalam hubungan pusat dan daerah. Negara yang sebelumnya sangat tersentralisasi mulai membangun ulang dirinya melalui desentralisasi dan otonomi daerah.
Melalui UU No. 22 Tahun 1999, kemudian diperbarui dalam UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 23 Tahun 2014, pemerintah daerah diberi kewenangan luas untuk mengatur urusan rumah tangganya sendiri. Secara normatif, desain ini bertumpu pada prinsip subsidiarity, bahwa keputusan publik seharusnya diambil sedekat mungkin dengan warga yang terdampak.
Namun setelah lebih dari dua dekade, desentralisasi Indonesia tidak bergerak dalam garis lurus. Yang terjadi hari ini bukan penghapusan otonomi daerah secara formal, melainkan penyusutan bertahap dalam praktik atau dalam istilah administrasi publik disebut soft recentralization.
Indikator paling nyata dari kecenderungan ini terlihat pada Transfer ke Daerah (TKD) dalam APBN. APBN 2023 tercatat sekitar Rp 814 triliun, kemudian pada APBN 2024 meningkat menjadi sekitar Rp857,6 triliun, dan kembali naik pada APBN 2025 hingga sekitar Rp 919 triliun. Namun, pada RAPBN 2026 diproyeksikan terjadi penurunan menjadi Rp 693 triliun. Penurunan ini menunjukkan pergeseran struktur fiskal yang semakin terkonsentrasi di pusat.
Dalam berbagai forum, sejumlah kepala daerah sebenarnya sudah mengingatkan tekanan ini. Beberapa gubernur dalam forum Asosiasi Pemerintah Provinsi (APPSI) menekankan bahwa pengurangan ruang fiskal akan berdampak langsung pada kemampuan daerah membiayai layanan dasar, terutama pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur kecil yang bersentuhan langsung dengan masyarakat.
Di sisi lain, Kementerian Keuangan Republik Indonesia yang dipimpin oleh Menteri Keuangan berulang kali menegaskan bahwa penyesuaian TKD dilakukan untuk meningkatkan efisiensi, memperbaiki kualitas belanja daerah, dan mendorong kemandirian fiskal daerah. Namun, perdebatan yang muncul justru terletak pada satu hal, apakah kemandirian fiskal benar-benar bisa tumbuh ketika ruang fiskalnya justru dipersempit?.
Di bawah pemerintahan Presiden Prabowo Subianto, sejumlah program strategis nasional diperluas dengan model yang sangat terkonsentrasi. Program-program tersebut meliputi Makan Bergizi Gratis (MBG), Sekolah Rakyat, serta Koperasi Desa Merah Putih.
Secara tujuan, program ini tidak diperdebatkan. Semua diarahkan untuk mengatasi masalah nyata gizi, pendidikan, dan kemiskinan. Namun Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian dalam berbagai kesempatan menegaskan bahwa pemerintah daerah harus “menyesuaikan dan mendukung penuh program strategis nasional”, yang secara implisit menunjukkan posisi daerah sebagai pelaksana utama agenda pusat.
Disinilah, muncul pola yang jelas, desain program, anggaran, dan indikator keberhasilan ditentukan secara nasional, sementara daerah lebih banyak berperan sebagai implementator. Dalam teori kebijakan publik, ini disebut centralized policy implementation.
Di satu sisi, pemerintah pusat mendorong narasi kemandirian fiskal daerah. Dalam berbagai pidato kebijakan fiskal, Kementerian Keuangan menekankan pentingnya optimalisasi Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan efisiensi belanja.
Namun disisi lain, ruang fiskal daerah mengalami tekanan melalui penyesuaian TKD dan meningkatnya program nasional berbasis pusat. Sejumlah kepala daerah bahkan menyampaikan secara terbuka bahwa daerah kini berada dalam posisi “menjalankan program pusat sambil tetap dituntut mandiri secara fiskal”.
Ini melahirkan paradoks kebijakan. Daerah diminta mandiri, tetapi instrumen kemandiriannya tidak sepenuhnya berada di tangan daerah. Dalam kondisi fiskal yang ketat, banyak pemerintah daerah akhirnya mengoptimalkan sumber PAD yang paling mudah dijangkau.
Langkah-langkah tersebut mencakup intensifikasi Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), penyesuaian Nilai Jual Objek Pajak (NJOP), peningkatan retribusi pasar dan parkir, penertiban aset serta tanah rakyat, serta optimalisasi pajak usaha kecil, yang secara keseluruhan merupakan upaya peningkatan penerimaan daerah melalui penguatan basis pajak dan retribusi. Secara hukum, ini sah berdasarkan melalui, UU No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Namun secara sosial, dampaknya tidak netral.
Di Ende, Nusa Tenggara Timur, terjadi sengketa antara klaim aset pemerintah daerah dan masyarakat berbasis hibah lembaga keagamaan, yang berujung pada penggusuran rumah warga. Kasus ini memperlihatkan bagaimana penertiban aset tidak hanya soal administrasi, tetapi juga menyentuh konflik keadilan sosial dan sejarah penguasaan tanah.
Organisasi Serikat Petani Indonesia (SPI) mencatat bahwa di sejumlah daerah, pajak dan retribusi sektor pertanian berpotensi menambah beban produksi petani kecil. Dalam konteks ini, kebijakan fiskal daerah beririsan langsung dengan biaya produksi pangan dan daya tahan ekonomi pedesaan.
Di berbagai kota dan kabupaten, penyesuaian PBB dan NJOP sering memicu protes warga, terutama di kawasan yang mengalami kenaikan nilai tanah administratif tanpa diikuti peningkatan pendapatan masyarakat. Dalam desain ideal desentralisasi fiskal, pajak daerah seharusnya menjadi instrumen untuk meningkatkan pelayanan publik.
Arah kebijakan tersebut dapat digambarkan sebagai pergeseran, dari pembangunan menjadi survival fiskal, dari inovasi lokal menjadi pemenuhan target pusat, serta dari keseimbangan fiskal menjadi beban sosial di tingkat bawah.
Sementara itu, ruang pengambilan keputusan strategis tetap terkonsentrasi di pemerintah pusat. Secara formal, Indonesia masih negara desentralistik. Kepala daerah tetap dipilih langsung, DPRD tetap berjalan, dan struktur pemerintahan daerah tetap eksis.
Namun desentralisasi tidak hanya diukur dari keberadaan institusi, melainkan dari sejauh mana institusi tersebut memiliki kekuasaan substantif. Jika anggaran terkonsentrasi di pusat, program dirancang di pusat, dan keputusan strategis ditentukan di pusat, maka daerah pada akhirnya hanya menjadi pelaksana kebijakan.
Dalam literatur administrasi publik, kondisi ini disebut fiscal and administrative recentralization, penguatan kembali kontrol pusat melalui instrumen anggaran dan kebijakan tanpa perubahan formal struktur negara.
Reformasi 1998 dibangun atas keyakinan bahwa negara yang terlalu besar tidak bisa dikelola sepenuhnya dari satu pusat kekuasaan. Desentralisasi hadir untuk mendekatkan negara kepada rakyat melalui penguatan pemerintah daerah.
Ketika desain kebijakan, program pembangunan, dan ruang fiskal semakin terkonsentrasi di tingkat pusat, maka yang perlu dipertanyakan bukan hanya efektivitas program nasional, tetapi juga arah perjalanan otonomi daerah itu sendiri.
Jika ruang pengambilan keputusan terus menyempit, maka otonomi daerah berisiko hanya menjadi struktur administratif tanpa daya. Desentralisasi tidak diukur dari keberadaan institusinya, melainkan dari seberapa besar kewenangan yang benar-benar dimiliki daerah untuk menentukan masa depan masyarakatnya.[]