Penyusunan APBN 2027 harus mereformasi hubungan fiskal pusat-daerah guna mengatasi ketimpangan kewenangan dan beban pembiayaan yang kian menekan APBD.
Oleh: Farel Pio – Komunitas Tiga Koma Lima Persen
Ada satu hal yang terus mengganggu saya setiap kali pembahasan APBN memasuki isu Transfer ke Daerah. Perdebatan selalu berkisar pada besarnya angka yang akan dialokasikan. Seolah-olah persoalannya selesai jika transfer dinaikkan atau dipertahankan. Padahal yang luput dibahas justru hubungan fiskal antara pemerintah pusat dan daerah yang semakin tidak seimbang. Indonesia sedang mengalami ketidakseimbangan antara desentralisasi kewenangan dan sentralisasi fiskal. Kewenangan terus didorong ke daerah, tetapi sumber pembiayaannya tetap terkonsentrasi di pusat.
Paradoks itu tidak muncul tiba-tiba. Selama beberapa tahun terakhir pemerintah daerah terus menerima penugasan baru. Pengangkatan PPPK, peningkatan kualitas pendidikan dan kesehatan, pembangunan infrastruktur, pengendalian inflasi, penanganan kemiskinan, sampai pelaksanaan berbagai program prioritas nasional. Daftarnya terus bertambah. Yang tidak bertambah dengan kecepatan yang sama ialah ruang fiskalnya.
Karena itulah saya tidak terlalu tertarik memperdebatkan apakah usulan Transfer ke Daerah dalam KEM-PPKF 2027 sebesar Rp710 triliun hingga Rp810 triliun cukup besar atau tidak. Angka memang penting. Tetapi angka tidak pernah bisa dilepaskan dari beban yang harus dibiayai. Transfer bisa saja naik, tetapi kalau kewajiban daerah meningkat lebih cepat, tekanan fiskalnya tetap ada.
Bandung memberi gambaran yang cukup jelas. Pemerintah kota pernah menghitung belanja pegawainya hanya cukup untuk sekitar sepuluh bulan dan berharap kekurangannya dapat ditutup melalui SILPA. Di Kabupaten Jembrana muncul kekhawatiran mengenai kemampuan membayar gaji aparatur apabila tekanan fiskal berlanjut. Nusa Tenggara Timur menghadapi polemik pembayaran gaji ke-13 PPPK. Persoalannya memang tidak identik, tetapi semuanya memperlihatkan satu kenyataan, ruang fiskal yang tersedia semakin sempit ketika kewajiban terus bertambah.
Tidore Kepulauan bahkan menghadapi situasi yang lebih berat. Defisit APBD sekitar Rp50 miliar memunculkan wacana penghentian kontrak ratusan PPPK. Pada waktu yang hampir bersamaan, Kementerian Dalam Negeri harus mendampingi 138 pemerintah daerah yang belum mampu memenuhi Standar Pelayanan Minimal bidang pendidikan dan kesehatan. Kalau kasus seperti ini muncul di banyak daerah dalam waktu yang hampir bersamaan, rasanya sulit terus menyebutnya sebagai persoalan teknis atau kelemahan masing-masing pemerintah daerah.
Cerita yang sama muncul di sektor pembangunan. Berkurangnya dana transfer membuat sejumlah proyek infrastruktur perdesaan di Riau melambat. Kota Blitar menunda sebagian pembangunan sanitasi dan fasilitas umum. Kabupaten Ende memilih memperketat penagihan pajak, retribusi, dan penertiban aset untuk menjaga pendapatan daerah. Daerah-daerah itu mengambil keputusan yang berbeda karena pilihan yang mereka miliki memang berbeda. Tidak semua bisa memangkas belanja. Tidak semua bisa menaikkan pendapatan. Tetapi semuanya sedang berhadapan dengan ruang fiskal yang sama-sama menyusut.
Angkanya sebenarnya sudah lama menunjukkan arah yang sama. Data Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan memperlihatkan sebagian besar pemerintah kabupaten dan kota masih menggantungkan lebih dari 70 persen pendapatannya pada Transfer ke Daerah. Ketergantungan sebesar itu membuat perubahan kebijakan fiskal di Jakarta langsung terasa di APBD. Daerah tidak benar-benar memiliki keleluasaan untuk mengatur langkahnya sendiri.
Di sinilah saya melihat letak masalah yang sesungguhnya. Otonomi daerah seharusnya memberi ruang bagi pemerintah daerah untuk menentukan prioritas pembangunan sesuai kebutuhan masyarakatnya. Yang terjadi sekarang justru sebaliknya. Kewenangan didesentralisasikan, tetapi kemampuan fiskalnya tetap tersentralisasi. Akibatnya, banyak pemerintah daerah lebih sibuk memastikan berbagai program nasional tetap berjalan daripada membangun agenda pembangunan yang paling dibutuhkan warganya sendiri.
Hubungan seperti ini juga bertentangan dengan prinsip dasar desentralisasi fiskal yang selama ini kita kenal, kewenangan tidak mungkin berjalan tanpa pembiayaan yang memadai. Ketika pemerintah pusat menambah fungsi yang harus dijalankan daerah, konsekuensi fiskalnya semestinya ikut menyertai. Kalau yang berpindah hanya tugasnya, sementara sumber dan ruang pembiayaannya tidak berubah, yang terjadi bukan penguatan otonomi daerah, melainkan pemindahan beban.
Karena itu usulan DPR agar pembiayaan PPPK, guru, dan tenaga kesehatan menjadi tanggung jawab APBN patut dipertimbangkan dengan serius. Pengangkatan PPPK bukan kebijakan yang lahir dari pemerintah daerah. Kebijakan itu dirumuskan secara nasional. Tidak adil jika konsekuensi fiskalnya kemudian sebagian besar dibebankan kepada APBD yang kapasitasnya sangat berbeda-beda. Negara tidak bisa terus membuat kebijakan di tingkat pusat lalu menyerahkan tagihannya kepada pemerintah daerah.
Yang mengganggu bukan hanya kasus Bandung, Tidore Kepulauan, Jembrana, Nusa Tenggara Timur, Riau, Blitar, atau Ende. Yang mengganggu adalah polanya. Daerah berganti. Persoalannya tetap sama. Ada yang menunda pembangunan, ada yang kesulitan membayar aparatur, ada yang mengejar tambahan pajak daerah, ada pula yang harus mengurangi program. Itu bukan rangkaian peristiwa yang berdiri sendiri. Itu gejala dari hubungan fiskal yang memang sedang tidak sehat.
Kalau pola ini dibiarkan, APBN 2027 hanya akan mengulang kesalahan yang sama. Tekanan fiskal memang berkurang di tingkat pusat, tetapi berpindah ke daerah. Angka transfer boleh berubah setiap tahun. Nama daerah yang mengalami krisis fiskal juga akan terus berganti. Yang tidak berubah adalah konsekuensinya, pelayanan publik tertunda, pembangunan melambat, dan pemerintah daerah dipaksa memilih mana yang lebih dulu dikorbankan. Itu bukan desentralisasi. Itu hanya pelimpahan tanggung jawab tanpa pelimpahan kemampuan untuk menjalankannya. []